Con il Green Deal1 – quale ?nuovo patto? che riunisce i cittadini e le autorità nazionali in stretta collaborazione con le istituzioni dell?Unione europea – è necessario ripensare le politiche per l?approvvigionamento di energia pulita in tutti i settori dell?economia, compreso quello dei trasporti, elaborando e mettendo in pratica una serie di politiche profondamente trasformative così da sviluppare ?un settore dell’energia basato in larga misura su fonti rinnovabili, con la contestuale rapida eliminazione del carbone?2.
In quest?ottica è stato così adottato il Regolamento UE n. 1119 del 30 giugno 20213 – la cosiddetta ?normativa europea sul clima? -, che ha stabilito in modo chiaro le condizioni di una transizione equa ed efficace, assicurando la prevedibilità agli investitori e garantendo
* Professore di Diritto internazionale dei trasporti presso l?Università degli Studi di Cassino e del Lazio meridionale e Avvocato in Roma.
1 Comunicazione della Commissione europea dell?11 dicembre 2019 (Com/2019/640 final).
2 Così Comunicazione Com/2019/640 final, pag. 6.
3 Regolamento UE 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 giugno 2021 che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica e che modifica il regolamento CE n. 401/2009 e il regolamento UE 2018/1999 (?Normativa europea sul clima?), in GU L 243 del 9.7.2021, pagg. 1 ss.
che la transizione sia irreversibile: in questo modo l?obiettivo della neutralità climatica entro il 2050 è sancita ?per legge?. La normativa per il clima garantisce anche che tutte le politiche dell?Unione europea contribuiscano all?obiettivo della neutralità climatica e che tutti i settori svolgano la loro parte: ?La legge europea sul clima è la “legge delle leggi” che fissa il quadro della legislazione dell’UE in materia di clima per i prossimi 30 anni?.
Tale azione per il clima opera ? così prevede espressamente il Regolamento ? nel contesto dell?agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile e per il perseguimento degli obiettivi dell?accordo di Parigi adottato nell?ambito della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici. In particolare, è stato stabilito l?obiettivo vincolante della neutralità climatica nell?Unione entro il 2050 in vista degli obiettivi previsti dall?accordo di Parigi, con il ?traguardo vincolante dell?Unione? entro il 2030 della riduzione interna netta delle emissioni di gas a effetto serra di almeno il 55% rispetto ai livelli del 1990.
Al fine di raggiungere i tragua
rdi delineati nel Regolamento UE n. 1119/2021, la Commissione, nelle
4 Così João Pedro Matos Fernandes, ministro portoghese dell’Ambiente e dell’azione per il clima.
5 Cfr. considerando n. 9, nn. 29-32 e n. 36.
6 In GU L 282 del 19.10.2016, pag. 4.
7 Vedi art. 1, comma 2, Regolamento UE n. 1119/2021.
8 Così art. 4, comma 1, Regolamento UE n. 1119/2021.
proprie proposte legislative, deve tener conto ? tra i vari elementi – anche degli sviluppi internazionali e degli sforzi intrapresi per conseguire gli obiettivi a lungo termine dell?accordo di Parigi nonché dell?obiettivo ultimo della convenzione quadro sul cambiamento climatico delle Nazioni Unite (UNFCCC).
In virtù del principio di proporzionalità, la normativa europea sul clima impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per conseguire collettivamente l’obiettivo della neutralità climatica, ma non prevede politiche o misure specifiche, garantendo piena flessibilità ai Paesi membri.
Nel Luglio 2021, la Commissione ha presentato un pacchetto di proposte normative (cosiddetto ?Fit for 55%?) per trasformare l’economia europea al fine di raggiungere gli obiettivi climatici per il 2030; il Parlamento europeo e gli Stati membri negozieranno e adotteranno un pacchetto legislativo per raggiungere tali obiettivi.
Peraltro, l?approvazione di tali proposte normative non può esser data per certa né nei contenuti né tantomeno nei tempi: oltre le problematiche ?tipiche? che in questo settore incontrano le proposte legislative in seno alle istituzioni comunitarie, in questo periodo occorre tener conto di ulteriori difficoltà dovute agli attuali rapporti conflittuali di alcuni Paesi membri con l?Unione europea.
Si fa riferimento, in particolare, alla Polonia (ma, si ripete, rapporti difficili vi sono anche con altri Paesi,
9 Vedi art. 4, comma 5, lett. l), Regolamento UE n. 1119/2021.
quale l?Ungheria), che, nell?ambito dell?attuale conflitto sul riconoscimento del primato del diritto unionale sul diritto interno, ha dichiarato ? tra l?altro – che darà il proprio voto sfavorevole in sede di Consiglio (dell?Unione europea) quando è richiesta l?unanimità per l?approvazione delle proposte di cui al Fit for 55%. Inoltre, detto Paese membro non ha celato la sua contrarietà agli obiettivi climatici che l?Europa si è data e, in particolare, a quelli che prevedono una riduzione dell?uso del carbone (nonché della lignite), che la Polonia utilizza per la produzione di elettricità.
I recenti eventi bellici in Ucraina e i correlati problemi di forniture energetiche dalla Russia ai singoli Paesi dell?Unione europea hanno di fatto ulteriormente rallentato l?adozione della disciplina unionale attuativa del Green Deal.
10 Con la sentenza del 16 febbraio 2022, la Corte di Giustizia dell?Unione europea ha respinto i ricorsi proposti dall?Ungheria e dalla Polonia contro il meccanismo di condizionalità che subordina il beneficio di finanziamento provenienti dal bilancio dell?Unione al rispetto da parte degli stati membri dei principi dello stato di diritto (Corte Giustizia UE, 16 febbraio 2022, causa n. 156-21 e n. 157-21). La Commissione europea ha così di recente inviato una lettera di messa in mora all?Ungheria con la minaccia di trattenere i fondi europei per la violazione di detti principi.
11 Il conflitto ha assunto toni particolarmente gravi: a seguito della sentenza della Corte costituzionale polacca del 7 Ottobre 2021 che ha negato il primato del diritto dell?Unione europea, il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione e al Consiglio di attivare due procedure sanzionatorie contro la Polonia, di astenersi dall?approvare il progetto di piano per la ripresa e la resilienza di detto Paese ed, inoltre, ha attivato la procedura dinanzi alla Corte di Giustizia dell?Unione europea nei confronti della Commissione per la sua mancata attivazione di una procedura sanzionatoria nei confronti della Polonia per violazione dello stato di diritto.
12 Si pensi, ad esempio, alla proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura il quadro dell’Unione per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (rifusione), che prevede per la sua approvazione il voto del Consiglio all?unanimità secondo la procedura speciale ex art. 192, comma 2 TFUE.
Gli Stati membri hanno così deciso di utilizzare i fondi messi a disposizione dall?Unione europea con lo strumento denominato “Next Generation EU” per affrontare e superare la crisi causata dalla pandemia da Covid-19, per cominciare ad attuare la transizione climatica prevista dal Green Deal.
Il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza) spagnolo prevede che il 40% dei fondi è destinato alla transizione verde (idrogeno rinnovabile); in Francia, il governo ha attribuito oltre la metà dei fondi previsti all?ecologia, con particolare riferimento all?efficientamento energetico dell?edilizia, alla decarbonizzazione dell?industria, al sostegno di veicoli a basse emissioni e agli investimenti nell?economia circolare; anche il PNRR greco prevede fondi per la diversificazione energetica con progetti per l?efficientamento energetico e la mobilità sostenibile; uno dei sei pilastri del PNRR romeno è dedicato alla transizione verde; quasi la metà dei fondi previsti dal PNNR tedesco è dedicato alla transizione verde e alla mobilità sostenibile è stata assegnato un consistente stanziamento (? 5,4 miliardi); una delle tre priorità del PNRR in Portogallo è la transizione climatica (bioeconomia e mobilità sostenibile incluse); in Croazia, l?ammodernamento dell?infrastruttura ferroviaria dovrà avvenire in chiave green; hanno previsto ingenti fondi per l?economia circolare anche la Finlandia e la Danimarca, e quest?ultima ha dedicato molta attenzione alla mobilità sostenibile; la Lettonia mira alla diffusione di mezzi di trasporto a zero emissioni; la Lituania ha previsto fondi rilevanti per la conversione verde delle ferrovie e di tutto il trasporto pubblico.
Per eliminare la dipendenza dalle fonti fossili russe, la Commissione europea il 18 maggio 2022 ha inoltre presentato il piano RePowerEU ? da attuare nei vari Paesi membri attraverso i PNRR nazionali -, anticipando così la transizione climatica prevista dal Green Deal attraverso quattro linee di intervento: l?accelerazione sulle fonti rinnovabili, il risparmio energetico, la diversificazione degli approvvigionamenti e gli investimenti privati. Alcune delle proposte contenute in detto piano seguiranno la via della legislazione ordinaria, con tutte le sopracitate problematiche per la relativa negoziazione con i Paesi membri e per l?approvazione.
Il tema dei cambiamenti climatici è stato di recente analizzato anche dalla Corte di Giustizia dell?Unione europea.
A febbraio 2021, è stato attivato un contenzioso interstatuale ? i contenziosi di tale genere sono molto rari in ambito comunitario – relativo alle miniere di carbone e, in particolare di lignite, carbone fossile non di grande qualità, i cui giacimenti si trovano a cielo aperto.
La Repubblica Ceca ha deciso di citare dinanzi la Corte di Giustizia dell?Unione europea la Polonia per presunte violazioni della normativa comunitaria in tema di
13 In tal senso, si segnala il D.L. 30 aprile 2022, n. 36 recante ?Ulteriori misure urgenti per l?attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)?, con il quale il Governo italiano ha adottato misure anche in materia ambientale.
valutazione di impatto ambientale legate all?espansione della miniera di lignite di Turow, ai confini con Germania e Repubblica Ceca.
La Corte di Giustizia, con un primo provvedimento del 21 maggio 2021, ha ordinato alla Polonia la cessazione dell?attività estrattiva fino alla conclusione del giudizio al fine di evitare seri e irreparabili danni all?ambiente e alla salute umana, in quanto il proseguimento dell?attività comporterebbe una diminuzione del livello delle acque sotterranee nel territorio ceco in prossimità della frontiera con la Polonia, con la conseguenza di minacciare l?approvvigionamento di acqua potabile di circa 10.000 persone nel territorio ceco.
Quello che appare significativo è che, nel bilanciamento degli interessi in gioco, tale tutela ambientale è stata ritenuta dal giudice di Lussemburgo maggiormente meritevole di tutela rispetto al seppur documentato danno socio-economico lamentato dalla Polonia, legato alla perdita dei posti di lavoro della miniera (e della centrale elettrica) di Turow e dei dipendenti delle ditte subappaltatrici a causa della sospensione dell?attività estrattiva.
Con successiva ordinanza del 20 settembre 2021, la Corte ha condannato la Polonia a versare alla Commissione una penalità di mora pari a ? 500.000 al giorno per il mancato adempimento all?obbligo imposto dal precedente provvedimento giurisdizionale.
14 Corte Giustizia UE, 21 maggio 2021, causa n. 121-21 R.
15 Corte Giustizia UE, 20 settembre 2021, causa n. 121-21 R.
La Polonia né ha pagato la sanzione ? è la prima volta che un Paese membro si rifiuta di pagare un?ammenda – né tantomeno ha chiuso la miniera. Il giorno successivo al deposito delle conclusioni dell?Avvocato Generale secondo il quale la Polonia nel caso in esame ha violato il diritto unionale, il giudizio si è estinto a seguito del raggiungimento di un accordo amichevole tra i due Paesi.
In conclusione, gli effetti della guerra in Ucraina hanno inciso – e continueranno a farlo – nella adozione della normativa unionale in tema di ?climate change?, comportando signifìcative problematiche in sede di negoziazione ed approvazione delle specifiche misure legislative, aggravate dalle posizioni dei singoli Paesi membri non sempre allineate tra loro, ma anzi ? in alcuni casi ? caratterizzate da profonde e poco conciliabili diversità.
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