{"id":4955,"date":"2023-06-30T14:52:53","date_gmt":"2023-06-30T12:52:53","guid":{"rendered":"https:\/\/www.ssipseminario.it\/?p=4955"},"modified":"2023-07-28T00:19:59","modified_gmt":"2023-07-27T22:19:59","slug":"concessioni-balneari-in-italia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ssipseminario.it\/en\/concessioni-balneari-in-italia\/","title":{"rendered":"Le concessioni balneari in Italia alla luce del diritto dell\u2019Unione europea"},"content":{"rendered":"\n
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  1. La questione delle concessioni marittime e balneari – tematica in verit\u00e0 non nuova – ha da ultimo attirato l\u2019interesse di vari studiosi, evidenziando un sistema, quello delle generali concessioni pubbliche in Italia, vetusto, inadeguato e arretrato. Le riflessioni che seguono sulla improrogabile soluzione del rilascio delle concessioni balneari in Italia, alla luce del diritto dell\u2019Unione europea e, in particolare, come casus belli<\/em>, della trasposizione della direttiva Ce n. 2006\/123 del 12 dicembre 2006 (c.d. direttiva \u201cBolkestein\u201d), non intendono risolvere sic et simpliciter <\/em>una tematica complessa e spinosa che evidenzia, \u201ca monte\u201d, diffuse carenze di sistema perpetrate negli anni, laddove si tratti di \u201ctrapiantare\u201d nell\u2019ordinamento nazionale italiano direttive europee, ovvero, norme comunitarie in generale1<\/sup>.<\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

    Ci\u00f2 perch\u00e9, sono ipotizzabili altre \u201cfrizioni\u201d politiche nel prossimo futuro. Con il che. Si prevede un impegno del legislatore e il conseguente lavoro delle magistrature nazionali ed europee.<\/p>\n\n\n\n

    La questione giuridica di fondo \u00e8 talmente complessa che un \u201cr\u00e9sum\u00e9\u201d appare improbabile. Tuttavia, con un esercizio di buona volont\u00e0, a voler semplificare al massimo, le questioni dibattute dinanzi alle Corti italiane ed europee ruotano, essenzialmente, intorno a cinque punti fondamentali: a) pi\u00f9 in generale, l\u2019esecuzione nel diritto nazionale italiano della disciplina comunitaria della libera concorrenza nel mercato unico\/interno europeo (il c. d. regime \u201cantitrust\u201d unionale); b) il rispetto di princ\u00ecpi e regole di fondamentale importanza per la coesione europea che attengono alla libera circolazione delle persone, beni e servizi, con riguardo al rispetto della parit\u00e0 di trattamento e del principio di non discriminazione in base alla nazionalit\u00e0; c) la trasposizione e la sua corretta applicabilit\u00e0 nel diritto italiano della<\/p>\n\n\n\n

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    1<\/sup> Si utilizzeranno nel testo come sinonimi sia l\u2019aggettivo \u201ccomunitario\u201d, sia \u201cunionale\u201d o \u201ceurounionale\u201d, sia, talvolta, in modo pi\u00f9 generico \u201ceuropeo\u201d.<\/p>\n\n\n\n

    \u201cdirettiva Bolkestein\u201d nella prospettiva del rilascio delle concessioni balneari a persone fisiche o giuridiche dalle autorit\u00e0 competenti italiane2<\/sup>; d) la validit\u00e0 degli atti amministrativi adottati su istanza di proroga delle concessioni demaniali gi\u00e0 in precedenza assegnate (legge 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1, c. 682) in luogo dello svolgimento di gare pubbliche di rilievo comunitario secondo il diritto unionale e la conseguente giurisprudenza; e) la reiterata inadempienza del legislatore italiano nel rispettare molteplici e differenziate decisioni delle Corti nazionali e della Corte di giustizia dell\u2019Unione europea (anche \u201cCorte UE\u201d).<\/p>\n\n\n\n

    Per non aggiungere, in \u201cpremessa\u201d, il primato del diritto eurounitario sul diritto interno incompatibile, ovvero, la diretta applicabilit\u00e0 di talune norme comunitarie che esigono un\u2019applicazione immediata da parte di qualsiasi \u201cente\u201d pubblico statale.<\/p>\n\n\n\n

    Dal punto di vista giuridico \u2013 e politico \u2013 la questione \u00e8 di evidente complessit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n

    In effetti, appare pi\u00f9 complessa dal punto di vista politico, sebbene, nel dibattimento rilevino varie e variegate fonti internazionali, europee, nazionali, nonch\u00e9 regionali e locali, e quindi, autorit\u00e0, poteri e competenze differenziate e spesso in contrasto tra loro.<\/p>\n\n\n\n

    Oltre il presente studio, attesa la complessit\u00e0 della tematica, appare verosimile che molti aspetti rimarranno irrisolti anche dopo l\u2019adozione della tanto attesa legge nazionale italiana \u201csistematica e strutturale\u201d; tematiche suscettibili, quindi, di sviluppi futuri cos\u00ec come, parimenti, nuovi contenziosi sono ipotizzabili3<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

    Per inquadrare in modo definito la problematica, occorrerebbe comprendere, in principio, quale \u00e8 il punto di \u201capprodo sicuro\u201d della<\/p>\n\n\n\n

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    2<\/sup> Per una ricostruzione completa e sulla inapplicabilit\u00e0 della direttiva alle concessioni balneari cfr. F. Capelli, Evoluzione splendori e decadenza delle direttive comunitarie. Impatto della direttiva Ce n. 2006\/123 in materia di servizi: il caso delle concessioni balneari<\/em>, Napoli, 2021.<\/p>\n\n\n\n

    3<\/sup> Come la ulteriore pronuncia della Corte UE, causa C-348\/22, 20 aprile 2023 a seguito della domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal TAR della Puglia il 30 maggio 2022 nella disputa tra l\u2019Autorit\u00e0 Garante della Concorrenza e del Mercato e il Comune di Ginosa, decisione non difforme nella sostanza rispetto, come si vedr\u00e0, ad altre pronunce della Corte in materia.<\/p>\n\n\n\n

    questione, il che, in verit\u00e0, \u00e8 un\u2019aspirazione grande. Ci\u00f2, perch\u00e9, in un quadro evidentemente deteriorato da anni di indifferenza (se non di \u201cnegligenza\u201d) del legislatore italiano, contemperare oggi i diversificati e contrastanti interessi in campo non \u00e8 opera facile. Forse sarebbe stato pi\u00f9 agevole qualche anno fa; con il che, non mi riferisco esclusivamente alla trasposizione della direttiva in parola (in vigore dal 20104<\/sup>), ma anche a voler ragionare in modo pi\u00f9 ampio, ovverossia, di cultura concorrenziale e dell\u2019esercizio dell\u2019economia sociale di mercato, guardando ad essi non come un vincolo, un \u201clacciuolo\u201d, bens\u00ec come un\u2019opportunit\u00e0 di sana concorrenza, crescita sociale e sviluppo economico.<\/p>\n\n\n\n

    Ovviamente, in questa preliminare denuncia, i concessionari marittimi-balneari non sono \u201ci\u201d responsabili, giacch\u00e9 piacevolmente assoggettati da anni \u2013 rectius<\/em>: \u201cda generazioni\u201d \u2013 alla prassi dell\u2019assegnazione diretta e alla permissiva normativa in vigore, sebbene, taluni di essi, occorre sottolinearlo, non sono esenti da critiche e giudizi contestabili come si vedr\u00e0 pi\u00f9 avanti.<\/p>\n\n\n\n

    \u00c8 allora necessario interpretare (e sancire), preliminarmente, cosa si intenda per \u201cconcessioni balneari\u201d \u2013 definizione che, va ricordato, deriva dalla prassi non trovando dignit\u00e0 nel diritto positivo \u2013 e, soprattutto, di conseguenza, chi sono i destinatari di siffatte concessioni. Giacch\u00e9, da un lato, sembrerebbe inopportuno equiparare, nella fattispecie, la disciplina dei porti, dei porti turistici, da quella delle spiagge per uso balneazione (dal lat. balnearius<\/em>, pi\u00f9 tardi balnearis<\/em>, der. di baln\u0115um <\/em>\u201dbagno\u201d); dall\u2019altro, vale la pena accertare se di \u201cturismo\u201d balneare trattasi, ovvero, di \u201cescursionismo balneare\u201d grazie ai siti oggetto di concessioni marittimo-balneari per uso balneazione, elioterapia, svago e utilizzo del tempo libero con conseguenti servizi aggiuntivi. Altra cosa, ancora, riguarda i beni del demanio marittimo \u2013 segnatamente i porti (art. 28 CdN) \u2013 destinati all\u2019approdo, il ricovero delle navi in transito e tutte quelle attivit\u00e0 connesse con la movimentazione di persone e merci nell\u2019ambito dei traffici marittimi5<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

    \n\n\n\n

    4<\/sup> Ma la proposta della Commissione europea era accessibile gi\u00e0 nel 2004. Cfr. Doc. COM (2004) 2 finale.<\/p>\n\n\n\n

    5<\/sup> Come il c.d. \u201cormeggio\u201d e il \u201cbattellaggio\u201d. Cfr. F Morandi, G. Benelli, Le infrastrutture dei trasporti ed il demanio marittimo a finalit\u00e0 turistico-ricreativa<\/em>, in<\/p>\n\n\n\n

    V. Franceschelli, F. Morandi, Manuale di Diritto del turismo<\/em>, settima ed., Torino, 2019, p. 111.<\/p>\n\n\n\n

    Parimenti e preliminarmente, occorre identificare altres\u00ec i \u201cdestinatari\u201d \u2013 vale a dire i \u201cconcessionari\u201d \u2013 delle concessioni demaniali e individuarne la loro natura giuridica.<\/p>\n\n\n\n

    Partendo da questa ultimo quesito che ci siamo posti, parrebbe non esserci alcuna discrasia tra la qualificazione nazionale, internazionale e comunitaria della figura del \u201cconcessionario\u201d. Essendo coinvolti nel vortice della concorrenza e del libero mercato occorre parlare necessariamente di \u201cimpresa\u201d ovvero di \u201cimprenditore\u201d (micro, piccolo o medio-grande che sia).<\/p>\n\n\n\n

    La Corte di giustizia UE ha definito le imprese enti-organizzazioni che esercitano un\u2019attivit\u00e0 economica, a prescindere dal loro stato giuridico e dalle loro modalit\u00e0 di finanziamento6<\/sup>. Per \u201cattivit\u00e0 economica deve intendersi qualunque attivit\u00e0 che consista nell\u2019offrire beni e servizi su un mercato. La qualificazione di un determinato ente come impresa dipende, pertanto, totalmente dalla natura delle sue attivit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n

    Questo principio generale presenta importanti conseguenze.<\/p>\n\n\n\n

    Lo stato giuridico dell\u2019ente in questione ai sensi del diritto nazionale \u00e8 ininfluente, vale a dire, un ente che in base alla normativa nazionale sia qualificato come associazione o societ\u00e0 sportiva pu\u00f2 tuttavia essere considerato un\u2019impresa ai sensi della normativa antitrust eurounionale (in particolare in materia di \u201caiuti\u201d di Stato ex articolo 107, paragrafo 1, TFUE).<\/p>\n\n\n\n

    Le stesse considerazioni valgono per gli enti facenti formalmente parte della pubblica amministrazione. L\u2019unico criterio pertinente nella fattispecie \u00e8 l\u2019esercizio di un\u2019attivit\u00e0 economica7<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

    \n\n\n\n

    6<\/sup> Tra le tante, v. la sentenza della Corte di giustizia del 12 settembre 2000, Pavlov e altri<\/em>, cause riunite da C-180\/98 a C-184\/98, ECLI:EU:C:2000:428, punto 74; e la sentenza del<\/p>\n\n\n\n

    10 gennaio 2006, Cassa di Risparmio di Firenze SpA e altri<\/em>, C-222\/04, ECLI:EU:C:2006:8, punto 107.<\/p>\n\n\n\n

    7<\/sup> Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all\u2019articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell\u2019Unione europea, (2016\/C 262\/01), in Gazz. Uff. UE (GUUE) n. C 262 del 19 luglio 2016.<\/p>\n\n\n\n

    Sul piano nazionale, il Codice civile8<\/sup> \u2013 Titolo II (artt. 2082-2221), com\u2019\u00e8 noto, non definisce l\u2019impresa ma l\u2019imprenditore, ricollegando a tale status particolari diritti e doveri. Anche nella formulazione civilistica il concetto di imprenditore comprende qualsiasi forma di attivit\u00e0 produttiva organizzata, a prescindere dalla natura, dalla dimensione o dallo scopo dell\u2019attivit\u00e0 stessa. La nozione di imprenditore va intesa quindi in senso oggettivo, dovendosi riconoscere il carattere imprenditoriale all\u2019attivit\u00e0 economica organizzata a cui consegua una remunerazione dei fattori produttivi, rimanendo irrilevante \u2013 ma non ininfluente \u2013 lo scopo di lucro.<\/p>\n\n\n\n

    Inoltre, il decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 istitutivo del \u201cCodice del turismo\u201d all\u2019art. 4 (Allegato 1) definisce come \u201cimprese turistiche\u201d \u201cquelle che esercitano attivit\u00e0 economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l\u2019intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell\u2019offerta turistica\u201d9<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

    Viceversa, per rispondere all\u2019altro quesito, allorch\u00e9 si parli di beni del \u201cdemanio marittimo\u201d l\u2019art. 28, lett. a) del codice della navigazione (CdN), che lo ricordo, \u00e8 una fonte essenziale applicabile, include testualmente e complessivamente \u201cil lido, la spiaggia, i porti, le rade\u201d (…)10<\/sup>. Ma le disposizioni che hanno impattato negativamente con il quadro eurounionale sono il comma secondo dell\u2019art.<\/p>\n\n\n\n

    37 CdN  e l\u2019art  1, comma  2, del decreto-legge n. 400  del<\/p>\n\n\n\n

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    8<\/sup> R.D. 16 marzo 1942, n. 262 aggiornato al 28\/02\/2023 con le ultime modifiche legislative apportate, da ultimo, dal D. Lgs. 10 ottobre 2022, n. 149, come modificato dalla L. 29 dicembre 2022, n. 197 (c. d. \u201cRiforma Cartabia\u201d).<\/p>\n\n\n\n

    9<\/sup> Gazz. Uff. n. 129 del 06-06-2011 \u2013 Suppl. Ord. N. 139.<\/p>\n\n\n\n

    10<\/sup> In concordanza con l\u2019art. 28 \u00e8 l\u2019art. 822 del Codice civile. V. Codice della Navigazione approvato con R.D. 30 marzo 1942, n. 327, <\/em>in Gazz. Uff. n. 93 del 18 aprile 1942, entrato in vigore il <\/em>21\/4\/1942 (con succ. mod. e integr.). Si veda il progetto di riforma della Camera dei deputati, XVII Legislatura, A.C. 2866 \u201cModifiche al codice della navigazione e altre disposizioni per la semplificazione della disciplina riguardante l\u2019ordinamento amministrativo della navigazione e il lavoro marittimo\u201d, Dossier n\u00b0 458 – Schede di lettura 14 luglio 202.<\/p>\n\n\n\n

    199311<\/sup>, disciplinanti rispettivamente il c.d. \u201cdiritto di insistenza\u201d12<\/sup> (oggi abrogato) e il regime della durata e del rinnovo (automatico) delle concessioni demaniali marittime.<\/p>\n\n\n\n

    Se infatti la disciplina del  codice della navigazione (R.D. 30 marzo 1942, n. 327) \u2013 pi\u00f9 volte interpretata dal giudice amministrativo e emendata dal legislatore \u2013 prevedeva che in presenza di pi\u00f9 domande per il rilascio del provvedimento concessorio fosse accordata preferenza al precedente concessionario (diritto di insistenza), l\u2019altra disposizione individuava, oltre ad un termine di sei anni per la durata della concessione, un meccanismo di rinnovo  automatico di ulteriori sei anni per il caso in cui il medesimo concessionario avanzasse la relativa richiesta.<\/p>\n\n\n\n

    Un simile impianto legislativo, ancorch\u00e9 precedente all\u2019esperienza dell\u2019integrazione europea, ma storicamente datato, fatalmente \u00e8 entrato in collisione con il diritto dell\u2019Unione europea13<\/sup>. L\u2019impianto normativo cos\u00ec concepito costituiva, di diritto e di fatto, concessioni sostanzialmente permanenti, con conseguente ed evidente preclusione di ogni possibilit\u00e0 di inserimento di nuovi concessionari sui medesimi beni demaniali14<\/sup>, con<\/p>\n\n\n\n

    <\/td><\/tr>
    <\/td><\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>\n\n\n\n
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    11<\/sup> Convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494 (in Gazz. Uff. 04\/12\/1993, n. 285). Ultimo aggiornamento all\u2019atto pubblicato il 14\/08\/2020 che ricomprende anche il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (in Gazz. Uff. 12\/05\/2011, n.109.<\/p>\n\n\n\n

    12<\/sup> Cio\u00e8 il diritto dei concessionari gi\u00e0 titolari della concessione alla prosecuzione \u201cautomatica\u201d del rapporto con l\u2019amministrazione. Oggi abrogato come si accennava nel testo. Su cui si rinvia a A. Camaiani, Tra diritto di insistenza e gare c\u2019\u00e8 di mezzo il mare<\/em>, in https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2022\/04\/03\/tra-diritto-di-<\/a> insistenza-e-gare-ce-di-mezzo-il-mare\/<\/p>\n\n\n\n

    13<\/sup> In argomento F. Sanchini, Le concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo tra meccanismi normativi di proroga e tutela dei principi europei di libera competizione economica: profili evolutivi alla luce della pronuncia della Corte di giustizia resa sul caso Promoimpresa- Melis, in Rivista della regolazione dei mercati <\/em>https:\/\/www.rivistadellaregolazionedeimercati.it\/Article\/Archive\/index<\/a><\/p>\n\n\n\n

    14<\/sup> Il comma 2 dell\u2019art. 37 CdN prevedeva peraltro che, che, nel caso di pluralit\u00e0\u0300 di domande di concessione di beni demaniali marittimi, fossero preferite in sede di rinnovo, i titolari delle precedenti concessioni. Il d.l. 5 ottobre 1993 n. 400, convertito nella l. n. 494, recante disposizioni per la determinazione dei canoni delle concessioni demaniali marittime, stabiliva comma 2 dello stesso articolo, come modificato dall\u2019art. 10 della l. n. 88 del nel 2001 e \u201cautenticamente interpretato\u201d dalla l. n. 172<\/p>\n\n\n\n

    la conseguenza della negazione di ogni seppur minimo carattere concorrenziale.<\/p>\n\n\n\n

    Vale la pena, quindi, chiarire preliminarmente cosa si intenda, dal punto di vista giuridico, delle ricorrenti definizioni \u201clido\u201d e\/o \u201cspiaggia\u201d posto che l\u2019art. 28, lett. a) CdN ne fa, pur citandoli complessivamente, una netta separazione.<\/p>\n\n\n\n

    Per non addentrarci in una selva oscura che evidenzia altre terminologie, utilizzate pi\u00f9 o meno impropriamente, come arenile, litorale, baia, fascia di rispetto costiera (o territori costieri), battigia, scogliera.<\/p>\n\n\n\n

    Secondo l\u2019esegesi giurisprudenziale maggioritaria, il lido \u00e8 quella porzione di riva a contatto diretto con le acque del mare, da cui resta normalmente coperta a mezzo delle mareggiate ordinarie, sicch\u00e9 ne riesce impossibile ogni altro uso che non sia quello marittimo; la spiaggia \u00e8 costituita non solo da quei tratti di terra prossimi al mare che siano sottoposti alle mareggiate straordinarie, ma comprende anche l\u2019arenile, cio\u00e8 quel tratto di terra che risulti residuo in seguito al naturale ritirarsi delle acque restando idoneo ai pubblici usi del mare. Anche la scogliera fa naturalmente parte dell\u2019arenile in quanto anch\u2019essa potenzialmente destinata agli usi pubblici del mare.<\/p>\n\n\n\n

    La potenziale attitudine a realizzare i pubblici usi del mare e delle sue zone circostanti ne implica la demanialit\u00e015<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

    <\/p>\n\n\n\n

    del 2003 (e infine abrogato dalla l. n. 217 del 2011 per far posto alle proroghe \u201ca data unica\u201d), dopo aver fissato in 6 anni la durata delle concessioni \u201cindipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attivit\u00e0\u0300 <\/em>\u201d, stabiliva peraltro che le concessioni per finalit\u00e0\u0300 turistico-ricreative (ad eccezione di quelle rilasciate nell\u2019ambito delle rispettive circoscrizioni territoriali dalle autorit\u00e0 portuali di cui alla l. 28 gennaio 1994 n. 84) fossero tutte automaticamente prorogate di ulteriori 6 anni a ogni scadenza.<\/p>\n\n\n\n

    \n\n\n\n

    15<\/sup> La scelta dell\u2019amministrazione di concedere spazi di arenile in concessione va tuttavia effettuata considerando sempre il superiore interesse pubblico a garantire la libera balneazione.<\/p>\n\n\n\n

    Secondo      la      Corte       UE       nella       ormai       nota sentenza \u201dPromoimpresa\u201d <\/em>del 201616<\/sup>, nonch\u00e9 ai sensi delle due connesse decisioni dell\u2019Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (nn. 17 e 18\/2021) \u2013 delle quali si dir\u00e0 pi\u00f9 avanti \u2013 la concessione del lido per uso balneazione senza ricorrere a gare pubbliche integra una disparit\u00e0 di trattamento nei confronti di imprese, anche europee, potenzialmente interessate a gestire il bene. Ne consegue che la disciplina nazionale in materia v\u00ecola il diritto dell\u2019Unione, specialmente la libert\u00e0 di stabilimento (art. 49 TFUE), le regole della concorrenza e dell\u2019evidenza pubblica, nonch\u00e9, evidentemente, la direttiva n. 2006\/123\/CE.<\/p>\n\n\n\n

    Tuttavia, come attentamente sottolineato, \u201cla riflessione in merito alla gestione dei lidi non pu\u00f2 ridursi a valutare se applicare o meno la regola della concorrenza, ponendo sul mercato gli affidamenti. Piuttosto, \u00e8 necessario spingersi a considerare la natura giuridica del bene17<\/sup>, laddove i lidi andrebbero ricondotti alla categoria dei beni collettivi (rectius<\/em>: dei \u201cbeni comuni\u201d)18<\/sup>. La fruizione libera delle spiagge, vale a dire quella porzione non oggetto di concessioni demaniali, soddisfa, in particolare, diritti costituzionali primari, consente il libero sviluppo e dunque ne permette la classificazione tra i commons<\/em>\u201d. I beni comuni sono i beni, direi \u201cle cose\u201d, che esprimono utilit\u00e0 funzionali all\u2019esercizio dei diritti fondamentali, nonch\u00e9 al libero<\/p>\n\n\n\n

    \n\n\n\n

    16<\/sup> Comprensibilmente vi \u00e8 una sostanziosa e qualificata dottrina. Cfr. tra gli altri il numero speciale della rivista Diritto e Societ\u00e0, <\/em>n. 3, 2021, tra i quali si segnalano i saggi di M.A. Sandulli, Introduzione al numero speciale sulle \u201cconcessioni balneari\u201d alla luce delle sentenze nn.17 e 18 dell\u2019Adunanza Plenaria<\/em>, ivi, pp. 331 e ss.; F. Ferraro, Diritto dell\u2019Unione e concessioni demaniali: pi\u00f9 luci o pi\u00f9 ombre nelle sentenze gemelle dell\u2019Adunanza Plenaria?, <\/em>ivi, pp. <\/em>359ss.; G. Morbidelli, Stesse spiagge, stessi concessionari?<\/em>, ivi, pp. 385ss.; M. Gola, Il Consiglio di Stato, l\u2019Europa e le \u201cconcessioni balneari\u201d: si chiude una annosa vicenda o resta ancora aperta?, <\/em>ivi, pp. 401ss.; B. Caravita di Toritto e G. Carlomagno, Appendice<\/em>, ivi. In https:\/\/www.rivistadirittoesocieta.it\/diritto-e-societa-n3-2021\/<\/a> Ma anche, in una diversa prospettiva, G. Vitale, Considerazioni a margine della pronuncia del TAR Puglia sulla disapplicazione da parte dell\u2019Amministrazione di una norma interna incompatibile con il diritto dell\u2019Unione<\/em>, in Diritto dell\u2019Unione europea, Osservatorio europeo<\/em>, febbraio 2021.<\/p>\n\n\n\n

    17<\/sup> A. Camaiani, Tra diritto di insistenza e gare c\u2019\u00e8 di mezzo il mare<\/em>, cit.<\/p>\n\n\n\n

    18<\/sup> Il caso del \u201cLido Pola\u201d a Napoli \u00e8 emblematico. La struttura, originariamente di propriet\u00e0 del Demanio, \u00e8 stata prima acquisita al patrimonio del Comune di Napoli e riconosciuta come Bene Comune dalla delibera n.446\/2016 e poi indicata come attrezzatura di quartiere all\u2019interno del P.U.A. di Bagnoli (area ex Italsider).<\/p>\n\n\n\n

    sviluppo della persona. Essi sono tutelati e salvaguardati dall\u2019ordinamento anche a beneficio delle generazioni future e possono esserne titolari sia persone giuridiche pubbliche che privati, ma in ogni caso deve esserne garantita la fruizione collettiva19<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

    Occorre quindi distinguere tra servizi offerti nella porzione di lido dato in concessione e il bene in s\u00e8. Deve trattarsi \u2013 nella formulazione datane dalla direttiva \u201cBolkestein\u201d \u2013 di concessioni demaniali marittime che presentino un interesse transfrontaliero \u201ccerto\u201d e il cui rilascio sia limitato per via della scarsit\u00e0 delle risorse naturali o delle capacit\u00e0 tecniche utilizzabili (art. 12 direttiva).<\/p>\n\n\n\n

    Affronteremo la questione pi\u00f9 avanti.<\/p>\n\n\n\n

    In attesa che il legislatore italiano faccia le sue valutazioni e, soprattutto, scelte ponderate e definitive, possono essere considerati utili per la risoluzione della spinosa questione alcune aperture delle varie Corti. Il legislatore nella sua costituenda disciplina avrebbe, a nostro avviso, un certo margine di interpretazione e decodificazione della volont\u00e0 del legislatore comunitario.<\/p>\n\n\n\n

    Con ci\u00f2 si intende la possibilit\u00e0 di valutare differenti fattispecie \u2013 e quindi disciplinare in modo differente \u2013 <\/strong>il variegato caleidoscopio delle concessioni marittime demaniali, pur sempre rimanendo nell\u2019alveo della corretta e conforme applicabilit\u00e0 della direttiva \u201cBolkestein\u201d. Non escludendone, evidentemente, la diretta applicabilit\u00e0 nei casi in cui non possa parlarsi di \u201cscarsit\u00e0 delle risorse naturali\u201d, \u201cdi interesse transfrontaliero certo\u201d, ovvero, quando si renda necessario tutelare diritti diversificati, ovvero, l\u2019eventuale legittimo affidamento del \u201cgi\u00e0 titolare\u201d della concessione \u2013 che ai sensi della consolidata e centenaria normativa previgente si aspetta(va), legittimamente, il rinnovo della propria concessione \u2013 semmai avendo compiuto i necessari investimenti e adeguamenti di legge20<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

    \n\n\n\n

    19<\/sup> Ibidem.<\/p>\n\n\n\n

    20<\/sup> A tal riguardo si cita altres\u00ec l\u2019art. 41 del CdN, rubricato \u201cCostituzione d\u2019ipoteca\u201d, nella parte in cui si statuisce che \u201cIl concessionario pu\u00f2, previa autorizzazione dell\u2019autorit\u00e0 concedente, costituire ipoteca sulle opere da lui costruite sui beni demaniali\u201d.<\/p>\n\n\n\n

    Secondo attenta dottrina21<\/sup>, che la prassi automatica (o similare) delle proroghe delle concessioni non sia conforme ai parametri imposti dal diritto dell\u2019Unione \u00e8 un dato ormai assodato non solo alla luce della sentenza Promoimpresa<\/em>, di cui si dir\u00e0 pi\u00f9 avanti, ma anche al netto di alcune precisazioni, in realt\u00e0 secondarie e comunque gi\u00e0 frutto di una robusta prassi (europea), richieste ai giudici nazionali; in particolare, alla valutazione in merito alla sussistenza del requisito della \u201cscarsit\u00e0\u201d delle risorse naturali disponibili al fine di giustificare l\u2019applicazione dell\u2019art. 12 della direttiva7 (par. 43).<\/p>\n\n\n\n

    Sul piano squisitamente giuridico dei rapporti tra l\u2019ordinamento italiano e le norme UE, la difficolt\u00e0 di una conforme applicazione nell\u2019ordinamento italiano di atti unionali (direttive in particolare) non \u00e8 una questione nuova22<\/sup>. Anzi, nella fattispecie che ci occupa, la trasposizione della direttiva Bolkestein appare come il male minore evidenziando, tuttavia, la punta di un iceberg molto pi\u00f9 ampio e complesso.<\/p>\n\n\n\n

    Sicch\u00e9, la querelle <\/em>delle concessioni balneari ci offre lo spunto per riaffrontare temi fondamentali del rapporto tra diritto unionale e diritto nazionale quali, ad esempio, non soltanto la valenza e l\u2019importanza del mercato interno europeo \u2013 e quindi il rispetto del regime comunitario di libera concorrenza \u2013 bens\u00ec, cos\u00ec come emerso dai numerosi ricorsi e relative sentenze nazionali ed europee, il principio di non discriminazione in base alla nazionalit\u00e0 e la parit\u00e0 di trattamento tra cittadini e imprese europee. Ma anche, rivedere alcune classificazioni sulla valenza giuridica delle \u201cdirettive\u201d adottate dalle istituzioni unionali23<\/sup>, posto che al centro della liberalizzazione del mercato unico europeo \u2013 oltre alle previsioni dei Trattati dell\u2019Unione europea (UE) e sul suo funzionamento (TFUE), varie direttive specifiche e una giurisprudenza europea sempre attenta alla tutela dei diritti \u2013 si erge come \u201catto contestato e divisivo\u201d la direttiva Ce n. 2006\/123, definita anche \u201cdirettiva servizi\u201d.<\/p>\n\n\n\n

    \n\n\n\n

    21<\/sup> R. Mastroianni, Il Consiglio di Stato e le concessioni balneari: due passi avanti e uno indietro?<\/em>, in eurojus<\/em>, n.1, 2022.<\/p>\n\n\n\n

    22<\/sup> Alla data del 5 ottobre 2022 le procedure di infrazione a carico dell\u2019Italia attualmente         in         atto                          sarebbero 82.           Si                    veda https:\/\/www.politicheeuropee.gov.it\/it\/attivita\/procedure-dinfrazione\/stato-delle-<\/a> infrazioni\/<\/p>\n\n\n\n

    23<\/sup> F. Capelli, Evoluzione splendori e decadenza delle direttive comunitarie<\/em>, cit.<\/p>\n\n\n\n

    Occorrer\u00e0 analizzare, giocoforza, l\u2019essenza stessa dell\u2019ordinamento comunitario\/unionale e, in particolare, elaborare una possibile e praticabile \u201cvia comune\u201d cercando di bilanciare gli interessi in campo (dei concessionari balneari nel rispetto delle norme UE) in un rapporto\/contrasto tra le norme sovranazionali e le norme nazionali dello Stato membro (l\u2019Italia nel caso che ci occupa) sempre vivo e mai sopito. Cos\u00ec che, si affronteranno tematiche storiche, e decisive, quali la diretta applicabilit\u00e0 di alcune norme comunitarie, la (conseguente) disapplicazione delle norme interne incompatibili ad opera non solo del giudice nazionale ma anche della pubblica amministrazione, il regime degli atti amministrativi emessi in violazione del diritto UE e, ad adiuvandum<\/em>, la sorte delle sentenze medio tempore <\/em>adottate a conferma degli effetti di detti atti. Ad aggravare il contesto di per s\u00e8 gi\u00e0 complesso, si riscontrano una congerie di leggi e decreti nazionali italiani in attuazione\/revisione delle precedenti norme di esecuzione del diritto unionale che, quindi, nella questione di cui si tratta, si pone come norma originaria di riferimento24<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

    Tuttavia, \u00e8 necessario fare un passo indietro per un indispensabile cenno storico.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019idea di concorrenza e la conseguente astrazione, fu elaborato dai critici del mercantilismo a partire dalla seconda met\u00e0 del XVIII secolo, quale naturale risultato delle libert\u00e0 fondamentali dell\u2019individuo, in contrapposizione all\u2019economia dirigista nella quale lo Stato determina cosa e quanto produrre e ai monopoli aziendali. Si prenda a modello il punto di vista di due economisti che ci appaiono congruenti nella fattispecie. Secondo una prospettiva, Adam Smith [An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations <\/em>(1776)] riteneva che la pura \u201ce leale\u201d (virgolettato da me aggiunto) concorrenza starebbe ad indicare il \u201criconoscimento a coloro che forniscono i beni migliori al prezzo pi\u00f9 basso. Essa offre un compenso immediato e naturale che una folla di rivali si affanna ad ottenere, ed agisce con pi\u00f9 grande efficacia di una punizione distante, dalla quale ciascuno pu\u00f2 sperare di sfuggire<\/em>\u201d. In base a questo approccio, la (leale e) libera concorrenza sarebbe in grado di regolare, da sola, i meccanismi dell\u2019economia; in altra ottica, ma pur<\/p>\n\n\n\n

    \n\n\n\n

    24<\/sup> Per approfondimenti istituzionali cfr. R. Adam, A. Tizzano, Lineamenti di diritto dell\u2019Unione europea<\/em>, Torino, 2022.<\/p>\n\n\n\n

    sempre correlata alla precedente, secondo Jeremy Bentham [Fragment on Government <\/em>(1776)], il singolo, perseguendo il proprio interesse individuale,    farebbe    altres\u00ec    il    bene    della    collettivit\u00e0, giacch\u00e9, \u201dgeneralmente non vi \u00e8 nessuno che conosce i vostri interessi meglio di voi stessi, e nessuno che sia disposto con altrettanto ardore e costanza a perseguirli<\/em>\u201d. Due prospettive assolutamente attuali.<\/p>\n\n\n\n

    Posto che il mercato senza regole non si autodisciplina correttamente giacch\u00e9 non tiene in conto fattori extra economici \u2013 come un ambiente socio-economico arretrato e non industrializzato, il livello culturale ed educativo scarso, il degrado generalizzato del territorio ecc.<\/p>\n\n\n\n